I lavori della Convenzione sembrano andare avanti senza considerare in alcun modo le riflessioni delle altre Istituzioni dell'Unione. E' quanto è accaduto dopo l'adozione della relazione del Parlamento europeo sulla ripartizione delle competenze tra gli Stati membri dell'Unione europea, dopo l'adozione della comunicazione della Commissione e del suo progetto per l'Unione europea, e a proposito della discussione sulla presidenza dell'Unione aperta in molte capitali europee nelle settimane che hanno preceduto il Consiglio europeo di Siviglia dello scorso giugno.

I dibattiti sull'azione esterna dell'Unione hanno prodotto un'impressione analoga rispetto alle attese dei cittadini. I sondaggi « Eurobarometro » sulla politica estera evidenziano chiaramente, come per altri temi, la richiesta di un'azione più forte da parte dell'Unione e tuttavia, nella diplomazia dei grandi stati membri, persistono enormi reticenze a cedere una parte anche piccola di sovranità nazionale. I dibattiti della Convenzione sono stati i riflessi di due tendenze contrapposte. Si è fatta strada una visione più moderata, improntata al pragmatismo, imperniata sul  miglioramento della cooperazione tra le istanze europee attualmente coinvolte, l'« Alto rappresen-tante per la politica estera e la sicurezza comune » e il Commissario per le relazioni esterne, e con lo scopo, condiviso da numerosi convenzionali, di individuare una rappresentanza unica e di spingere per una maggior comunitarizzazione. Ciò potrebbe compiersi seguendo uno scadenzario simile a quello utilizzato per individuare le varie fasi di adattamento che sono state necessarie per la realizzazione dell'Unione economica e monetaria. Voci contrarie a qualunque genere di comunita-rizzazione si sono fatte sentire in difesa del carattere intergovernativo che devono conservare questi temi. Alcuni convenzionali si sono inoltre pronunciati in favore di un aumento del bilancio della difesa.

Sono stati avviati due gruppi di lavoro, uno sull'azione esterna e l'altro sulla difesa (si veda infra). Il mandato relativo al gruppo azione esterna si concentra soprattutto sul seguente quesito: « Come si può potenziare la sinergia tra attività diplomatica dell'Unione e quella degli Stati membri ». L'attualità recente (mentre molti dirigenti europei si oppongono o non vogliono agire ed altri esitano a seguirne le orme, il Primo Ministro britannico offre il suo sostegno al Presidente degli Stati Uniti nel caso di un intervento militare in Iraq) dimostra che il traguardo è ancora distante. In realtà, il problema relativo alla definizione di una politica estera dell'Unione europea passa anche attraverso una valutazione dello stato attuale delle relazioni transatlantiche.

Stato attuale delle relazioni transatlantiche

Nel luglio scorso, il quotidiano francese Le Monde ha pubblicato alcuni passaggi di un articolo pubblicato nel n° 113 di Policy Review da Robert Kagan, ex  alto funzionario del Dipartimento di Stato americano e attualmente ricercatore al Carnegie Endowment for International Peace (1). Robert Kagan propone un'analisi della situazione delle relazioni transatlantiche che non lascia spazio a malintesi : « Bisogna smettere di pensare che Americani ed europei abbiano una visone comune del mondo quando sembra dubbio persino che vivano sullo stesso pianeta. Sulla questione di capitale importanza della  "potenza" (quale sia la sua efficacia ? se sia morale ? e se sia giusto aspirarvi ?) i punti di vista divergono. L'Europa sta allontanandosi dal concetto di potenza, per meglio dire sta andando oltre questo concetto, in direzione di un mondo ben diverso, dove regnano legalità, regolamentazione, negoziati e cooperazione tra gli Stati: in sostanza, vuole guadagnarsi il paradiso post-storico dove vigono tranquillità e prosperità, secondo l'ideale di Kant di "pace perpetua". Gli Stati Uniti, al contrario, restano impantanati nella storia, fanno sfoggio della loro potenza nel mondo anarchico descritto da Hobbes, dove non ci si può affidare alle leggi e alle regole internazionali e dove la vera sicurezza, così come la difesa e la promozione di un ordine liberale, dipendono sempre della potenza militare che si detiene e dall'utilizzo che ne viene fatto ». Nella seconda parte dell'articolo intitolata « L’Europa post-moderna», Robert Kagan richiama l'attenzione su di un altro articolo, The New Liberal Imperialism, redatto a suo stesso nome da Robert Cooper, un diplomatico britannico vicino a Tony Blair e da poco tempo distaccato presso il Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea (2). L'analisi di Robert Cooper, citata da Kagan, spiega che « l’Europa attuale vive in un sistema post-moderno» che non si basa sull'equilibrio tra potenze bensì sul rifiuto della forza e sulle regole comportamentali che i singoli si impongono.  Cooper sostiene che, in un mondo postmoderno, « la ragion d'essere e il moralismo delle teorie macchiavelliche dell'arte di governare (…) sono state sostituite dalla coscienza morale » in materia di relazione internazionali. Secondo Robert Kagan, « i fautori del realismo americano bandiranno questo idealismo ». Spingendosi avanti in un'analisi certamente approfondita, egli giunge alla conclusione che « l’Europa dovrebbe aumentare le proprie capacità militari, anche solo marginalmente ». Quanto agli Stati Uniti, invece, « piuttosto che considerarsi imprigionati da lillipuziani, i dirigenti americani dovrebbero capire che l'Europa non è veramente in grado di intralciarli. », aprendosi di conseguenza maggiormente al mondo. Citando quest'ultima frase tra virgolette, in un discorso alla Berstlemann Foundation, Javier Solana ha posto l'accento sulla necessità di ricercare soluzioni multilaterali considerato che i problemi  globali (economici, ambientali e politici) richiedono soluzioni globali. Nel suo discorso, Xavier Solana, prende atto delle responsabilità globali specifiche degli Stati Uniti e conclude sottolineando di « (…) volere più Europa, e non meno America » (3).

Torniamo al testo di Robert Cooper. Vi si legge forse un approccio idealista destinato ad essere rifiutato dai pragmatisti americani ? La risposta è no. In realtà, Robert Cooper propone di fare una distinzione tra Stati pre-moderni (nati dalla colonializzazione o dall'ex Unione Sovietica, Afganistan, Birmania, alcuni paesi del sudamerica e i paesi dell'africa in generale), Stati moderni (poco numerosi, India, Cina, Pakistan) e gli Stati post-moderni. Tra quest'ultimi l'Unione europea è l'esempio più sviluppato all'interno del sistema post-moderno,  che comprende anche Giappone e Canada. La situazione degli Stati Uniti sembra meno chiara visto l'atteggiamento del Governo americano o del Congresso americano di fronte alla necessità o al desiderio di interdipendenza.

Secondo Robert Cooper, le relazioni tra gli Stati del mondo postmoderno non rappresentano un pericolo, mentre possono considerarsi minacce le zone moderne e pre-moderne. Partendo da questo, Robert Cooper chiede che vengano aumentate le spese destinate alla difesa, sostenendo che « tra di noi, applichiamo la legge, ma quando si opera in una giungla, dobbiamo essere pronti a utilizzare la legge della giungla ». Egli analizza anche le sfide di nuovo genere poste in essere dal mondo pre-moderno (terrorismo, terrorismo internazionale, droghe…). Qualifica come « imperialismo difensivo », la risposta occidentale in Afganistan e si chiede come si possa rispondere al caos premoderno. Il colonialismo fu, a suo tempo, una risposta, ma oggi non è più accettabile dagli Stai post-moderni.  Bisogna quindi prevedere « nuove forme di imperialismo compatibili con un mondo di diritti umani e di valori cosmopoliti ».

Robert Cooper ipotizza due forme : « l’imperialismo volontario dell'economia globale », la caratteristica del nuovo imperialismo essendo il multilateralismo (istituzioni finanziarie internazionali come il FMI e la Banca Mondiale). La seconda è un « imperialismo di vicinato » seguendo le schema seguito nei Balcani per rispondere alle minacce e che ha consistito nel « creare in Bosnia e in Kossovo qualcosa che assomigli ad un protettorato delle Nazioni Unite » e in seno al quale l'Unione europea è presente, benché la presenza americana rimanga un fattore di stabilizzazione indispensabile. I Balcani rappresentano un'eccezione.

Robert Cooper analizza il processo di allargamento ai paesi d'Europa centrale e orientale che implica l'accettazione della legislazione  e dei regolamenti, come forma di « imperialismo volontario ». Per concludere si può dire che l'Unione europea post-moderna si presenta come un « impero cooperativo » che potrebbe costituire il « quadro politico meglio rispondente ai cambiamenti dello Stato post-moderno .»

Le due analisi hanno suscitato numerose reazioni sia positive che negative. Hanno il merito di inserirsi in un dibattito importante per l'Unione europea relativo al tentativo di dotare l'Ue di una visione di sè (Cooper) confrontata con l'analisi che suscita oltre-Atlantico (Kagan). Alimentano in maniera importante la riflessione sul futuro dell'Europa offrendo solidi tracce di lavoro e, allo stesso tempo,  testimoniando la necessità per l'Europa di dotarsi di una visione comune,  forgiata e accettata dall'insieme delle diplomazie europee e in seno alla quale si possano rispecchiare i valori difesi dall'Unione, compreso quello dello sviluppo sostenibile.

I quattro gruppi di lavoro di seconda generazione

La questione della politica estera dell'Unione sarà esaminato da due gruppi di lavoro, un primo si occuperà dell'azione esterna e sarà presieduto da  Jean-Luc Dehaene (vice Presidente della Convenzione), mentre l'altro si dedicherà al problema della difesa e sarà guidato da Michel Barnier (Commissario europeo). Il loro mandato è ampio; la loro relazione è attesa rispettivamente per il mese di dicembre e il mese di novembre. Gli altri due gruppi esamineranno il problema della semplificazione delle procedure legislative e degli strumenti – sotto la  Presidenza di Giuliano Amato (Vice Presidente della Convenzione) - e dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia – guidato da John Bruton (membro del Parlamento irlandese).

I temi dei primi sei gruppi di lavoro che hanno avviato i lavori all'inizio dello scorso giugno sono strettamente legati alle quattro questioni inizialmente indicate nella Dichiarazione n°23 sul futuro dell'Unione. Le tematiche iniziali riguardavano la delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri conformemente al principio di sussidiarietà (dando spunto a due gruppi: uno sulla questione delle competenze complementare e l'altro sulla sussidiarietà); lo statuto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (il gruppo di lavoro "Carta" analizza come procedere per operare un'integrazione di questo tipo nel futuro testo), la semplificazione dei trattati (il gruppo sulla personalità giuridica dell'Unione che potrebbe fondersi con il nuovo gruppo sulla semplificazione delle procedure legislative e degli strumenti) e il ruolo dei Parlamenti nazionali nell'architettura europea. L'ultimo gruppo esamina la questione della governance economica.

In totale, cinque gruppi esaminano questioni direttamente legate alla definizione della futura architettura del nuovo trattato. Dalle conclusioni del gruppo di lavoro sulla personalità giuridica e la semplificazione dei trattati, che potrebbe essere fuso con quello sulla semplificazione delle procedure, e del gruppo di lavoro sulla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione deriveranno dalle indicazioni sulla natura del nuovo trattato. Nel gruppo di lavoro sulla Personalità giuridica e la semplificazione dei trattati incontra un certo favore l'idea di creare un strumento unico, ristrutturato in due parti e in cui la parte principale raggruppi le nuove disposizioni di natura costituzionali ma anche quelle derivate dai precedenti trattati, mentre la seconda riprenderebbe le disposizioni attuali del trattato CE e del trattato UE escluse quelle inserite nella parte costituzionale (4). E' chiaro che le conclusioni del gruppo "Carta" rivestiranno anch'esse un'importanza particolare per il modo in cui saranno inserite le relative disposizioni nel futuro testo. Il gruppo sussidiarietà s'iscrive anch'esso in questa dinamica nella misura in cui rappresenta una delle chiavi di interpre-tazione del delicato problema relativo al modo in cui sarà attuato il controllo per il rispetto della ripartizione delle competenze e conseguentemente anche del posto che occuperanno le competenze complementari. Il gruppo sui Parlamenti nazionali riveste, dal canto suo, una posizione intermedia poiché si addentra in temi legati alla creazione di eventuali nuove strutture istituzionali, come la creazione eventuale di una terza camera (opzione che sta perdendo terreno), o para-istituzionale (come le proposte di un Congresso che riunisca i Parlamenti nazionali e internazionali) legate anche al controllo della sussidiarietà o sull'eventuale evoluzione delle competenze e sull'allargamento. Quest'ultima proposta è stata formulata direttamente dal Presidente della Convenzione in un articolo dal titolo « L'ultima possibilità per un'Europa unita » pubblicato la scorsa estate dal quotidiano francese Le Monde (5).

Gli altri quattro gruppi analizzano in modo più particolare le politiche dell'Unione: la governance economica, l'azione esterna, la difesa e lo spazio di libertà di sicurezza e di giustizia.  Nell’ articolo summenzionato, il Presidente della Convenzione propone un'analisi della Convenzione all'indomani della fase di ascolto. L'esercizio è incontestabilmente utile ma le conclusioni che ne derivano in materia sociale hanno fatto versare molto inchiostro. A giusto titolo, il Presidente della Convenzione constata che « non sono state richieste nuove competenze in materia sociale ». E' vero che non sono state richieste nuove competenze, però è stato chiesto chiaramente di tenere maggiormente conto del modello sociale europeo. Peraltro, alcuni temi affrontati nei gruppi di lavoro sono direttamente o indirettamente legati alla dimensione sociale. Accade per il gruppo sulla governance economica ed anche per quello sulle competenze complementari che affronta anche il problema del metodo aperto di coordinamento. Non sarebbe  forse opportuno riunire concretamente in un unico gruppo le questioni di politica sociale ? La domanda nasce spontanea, ma bisognerebbe che una maggioranza di convenzionali facesse chiaramente richiesta di un “inventario” della situazione dell'Europa sociale. A questo stadio dei lavori della Convenzione, bisogna che la richiesta sia sufficientemente importante da essere sentita dal Presidente della Convenzione e che il Presidium ne delimiti il mandato. Questo potrebbe ricollegare le questioni  alla dimensione sociale in vista della redazione di un trattato costituzionale. Potrebbe tra l'altro affrontare le questioni seguenti: si deve ipotizzare di modificare alcuni articoli in modo da esprimere la dimensione sociale dell'Unione ? Bisogna inserire nel testo il metodo aperto di coordinamento ? Bisogna semplificare gli strumenti del Consiglio quali l'adozione di conclusioni e di raccomandazioni ? Bisogna predisporre meccanismi che consentano di conservare alcuni aspetti della politica a livello nazionale ? Come inserire il ruolo dei partners sociali nei trattati ?. Resta da sapere se esiste una maggioranza di Convenzionali disposti a farsi portatori della domanda.  

La riforma del Consiglio

Il Consiglio europeo di Siviglia ha rinviato l'esame della questione spinosa della presidenza dell'Unione. La questione è stata trasmessa alla Presidenza danese che dovrà presentare al Consiglio europeo di dicembre prossimo una relazione al riguardo (Copenaghen). Si tratta di un modo per non sottrarre ai lavori della Convenzione uno dei temi che comunque presto o tardi essa si troverà ad affrontare. Il Consiglio europeo di Siviglia ha preso delle decisioni relative all'organizzazione del Consiglio europeo e del Consiglio. Tra queste decisioni, adottate formalmente dall'ultimo Consiglio « Affari generali » del 22 luglio scorso – che d'ora in poi prenderà il nome di Consiglio « Affari generali e relazioni esterne » - figura la decisione di ridurre le formazioni del Consiglio da 16 a 9 (6). E' stato invece eliminato il Consiglio « Sviluppo », ricordato con rimpianto dal Parlamento europeo « visto la sua importanza come collegamento chiave tra l'UE e i paesi del mondo meno sviluppati » (7).

Alcuni cambiamenti importanti sono stati introdotti nella pianificazione dei lavori del Consiglio. L’articolo 2 § 4 del regolamento definisce la procedura per l'adozione di un « programma strategico pluriennale » da parte del Consiglio europeo sulla base degli orientamenti generali del Consiglio « Affari generali e relazioni esterne » per i prossimi tre anni. Il programma sarà elaborato « in consultazione con la Commissione europea » e senza il coinvolgimento del Parlamento europeo. Alla luce di questo programma, le due presidenze del prossimo anno dovranno presentare « congiuntamente un progetto di programma operativo annuale delle attività  del Consiglio per l'anno di riferimento » (articolo 2 § 5). Questo progetto, che terrà conto, tra l'altro, di « elementi pertinenti »  risultanti dal dialogo sulle priorità politiche annuali avviato su iniziativa della Commissione, sarà presentato in dicembre di ogni anno al Consiglio « Affari generali e relazioni esterne ».  Inoltre, la futura presidenza deciderà gli ordini del giorno provvisori delle sessioni del Consiglio previste per il semestre seguente, menzionando a titolo indicativo i lavori legislativi e le decisioni operative previste (articolo 2 § 6).

Il programma così definito, il problema si pone di capire se si tratta del programma di lavoro del Consiglio oppure di quello dell'Unione nel suo complesso, e di come saranno poi considerate le priorità politiche della Commissione. Cosa ne sarà del suo monopolio per l'iniziativa legislativa? Nel contributo appena depositato dai Commissari Barnier e Vitorino, sul « Il diritto d'iniziativa della Commissione », si fa solo un vago cenno alle decisioni di Siviglia. I Commissari richiamano comunque l'importanza del monopolio d'iniziativa che « conferisce alla Commissione la responsabilità di esprimere l'interesse comunitario nell'elaborazione delle proprie proposte » (8).

Questioni istituzionali : verso la creazione di una  « terza ondata » di gruppi di lavoro

A seguito della sessione della Convenzione del 12 e 13 settembre scorso sulla questione della semplificazione delle procedure legislative, le prossime riunioni plenarie analizzeranno i risultati dei diversi gruppi di lavoro a cominciare da quello sul controllo della sussidiarietà (3 e 4 ottobre). Saranno poi esaminati i risultati dei gruppi dedicati alle competenze complementari, alla semplificazione dei trattati, alla governance economica, alla maniera con cui inserire la Carta dei diritti fondamentali e al ruolo dei Parlamenti nazionali nell'architettura dell'Unione europea.

In queste condizioni, sembra proprio che la struttura e lo schema del futuro trattato che dovrebbero essere presentati ai Convenzionali nel corso della sessione del mese di ottobre (o al più tardi durante la sessione di novembre) avranno ancora molti spazi bianchi. Le questioni istituzionali, infatti, non saranno state ancora affrontate. E la creazione di una "terza ondata" di gruppi di lavoro avverrà solo dopo il loro esame ad opera della Convenzione. Non sembra pertanto ipotizzabile che ciò accada prima di novembre o dicembre. Il Presidente Valéry Giscard d’Estaing ha già proposto al Presidium che uno di questi gruppi si occupi delle questioni regionali. Altra ipotesi, evocando la direzione dell'Europa e esprimendo, a poche ore dall'apertura della sessione di settembre, la sua preferenza per un Presidente del Consiglio europeo eletto dai propri colleghi, il Presidente della Convenzione tenta di avviare al suo interno un dibattito istituzionale e di accelerare la creazione dei gruppi di lavoro ? O, invece, ritardandone la pianificazione, egli intende forse chiedere un rinvio per la consegna del testo definitivo al Consiglio europeo ? Qualunque sia la risposta, a parte le questioni istituzionali in senso stretto, bisognerà anche prevedere la creazione di un gruppo di lavoro sulla questione della “differenziazione” dell'Unione attraverso il meccanismo della cooperazione rafforzata. La questione è importante, ed appare già a questo punto in filigrana del mandato di diversi gruppi di lavoro (governance economica e difesa).

Cécile Barbier<7div>

      http://www.policyreview.org/JUN02/kagan.html

2. « The new liberal imperialism », Robert Cooper , articolo pubblicato dal The Observer, il 7 aprile 2002, http://www.observer.co.uk/Print/0,3858,4388912,00.html

     Si veda inoltre la sintesi del convegno « Transatlantic Relations and the New Security Environment », http://www.iss-eu.org/activ/content/rep3.pdf, organizzato lo scorso giugno dall’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne (IES-UE) aperto un anno fa nell'ambito della Politica europea di sicurezza e di difesa e che ha sede a Parigi.

3. « The Intertwining of Security and Economics in Transatlantic Politics », Javier Solana, EU High Representative for the Common Foreign and Security Policy, discorso al Bertelsmann Foundation Transatlantic Strategy Group - Berlino, 11 luglio 2002, (English) - Nr: S0135/02.

4. Gruppo di lavoro III « Personalità giuridica », Nota di sintesi della riunione del 18 luglio 2002, CONV 217/02, http://register.consilium.eu.int/pdf/it/02/cv00/00217i2.pdf e Gruppo di lavoro III, Documento di lavoro 6, 16 luglio 2002 (FR), http://european-convention.eu.int/docs/wd3/1992.pdf.

5. « La dernière chance de l’Europe unie », Valéry Giscard d’Estaing, Le Monde, 23 luglio 2002, http://www.lemonde.fr/article/0,5987,3232--285497-,00.html

6. Decisione del Consiglio del 22 luglio 2002 sull'adozione del proprio regolamento interno, Gazzetta ufficiale delle Comunità Europee, GUCE, , JO L n°230 del 28 agosto 2002, http://www.europa.eu.int/eur-lex/it/dat/2002/l_230/l_23020020828it00070026.pdf

Le nove formazioni del Consiglio: 1. Affari generali e relazioni esterne (inclusa la politica europea di sicurezza e di difesa e la cooperazione allo sviluppo) ; 2. Affari economici e finanziari (incluso il bilancio) ; 3. Giustizia e affari interni (incluso la protezione civile) ; 4. Occupazione, politica sociale, salute e consumatori ; 5. Concorrenza (mercato interno, industria e ricerca) (incluso il turismo) ; 6.Trasporto, telecomunicazioni e energia; 7. Agricoltura e pesca; 8. Ambiente; 9. Formazione, gioventù e cultura (incluso l'audiovisivo).

7. Risoluzione (B5-0390, 0395, 0398 et 0400/2002) del Parlamento europeo sui risultati del Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno 2002, 4 luglio 2002, Testi adottati, p. 89-95. http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/calendar?APP=PDF&TYPE=PV2&FILE=p0020704IT.pdf&LANGUE=IT

8. Contributo di Barnier e Vitorino, membri della Convenzione: « Le droit d'initiative de la Commission », CONV 230/320 del 3 settembre, http://register.consilium.eu.int/pdf/it/02/cv00/00230i2.pdf

9.  Dichiarazioni in occasione di un incontro per la trasmissione « Matin Première »,  alla televisione belga RTBF, il 12 settembre 2002.

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 Segue...

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